"La participación ciudadana y la articulación de actores como factores de cambio en el enfoque del desarrollo económico territorial : Una mirada desde la faciltiación del proceso. El caso de Pan de Azúcar - Maldonado"

Abstract

Este trabajo toma como territorio de investigación el Municipio de Pan de Azúcar, ubicado en el Departamento de Maldonado. Limita al este con Rocha, al norte con Lavalleja, al oeste con Canelones y al sur con el Rio de la Plata y el Océano Atlántico. Este departamento cuenta con ocho Municipios a partir de setiembre del año 2009, según la Ley 186531 La decisión de elegir este territorio como objeto de estudio se fundamenta por el hecho de contar con información y experiencia acumulada, a raíz del trabajo recientemente realizado, (del que formé parte del Equipo Técnico de la Universidad Católica del Uruguay seleccionado y contratado), en la elaboración de un Plan estratégico participativo del Municipio de Pan de Azúcar 2025. Este Plan fue diseñado y construido a través de una metodología participativa con los diferentes actores locales, entre diciembre de 2016 y junio de 2017. El Equipo Técnico orientó y facilitó el proceso de la planificación estratégica a través de la participación ciudadana, considerada como principal insumo para los contenidos del Plan. Fue presentado en un documento final escrito y socializado en una presentación con todos actores involucrados en el proceso, así como autoridades municipales, departamentales y nacionales al final del período de trabajo. Todo el proceso se inicia, cuando el Municipio de Pan de Azúcar presentó el proyecto de elaboración de un Plan Estratégico 2025 con una metodología participativa a los Fondos de Iniciativas Municipales + Local Concursables de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Fue seleccionado y liderado por el Municipio de Pan de Azúcar, al mismo tiempo que contó con el apoyo de la Intendencia Departamental de Maldonado. Es significativo destacar que fue la primera iniciativa en el Uruguay de elaboración de un Plan estratégico participativo desde el nivel de Gobierno Municipal.2 En las primeras reuniones de trabajo del Equipo Técnico con el Consejo Municipal, se expresaba a través de la voz de los Concejales locales la intención de definir Ley Nº 18.653. Artículo 1º.- En el marco de lo establecido por el inciso tercero del artículo 1º de la Ley Nº 18.567, de 13 de setiembre de 2009, y por el artículo 24 de dicha ley, en la redacción dada por el artículo 3º de la Ley Nº 18.644, de 12 de febrero de 2010, créanse los siguientes Municipios con los distritos electorales que se establecen: para el departamento de Maldonado: Ciudad de Maldonado, San Carlos, Punta del Este, Pan de Azúcar, Piriápolis, Solís Grande, Aiguá y Garzón. como motor económico y piedra angular del Plan estratégico Participativo 2025, la construcción de un Parque Industrial para Pan de Azúcar (PI PAZ). Este propósito quedó intencionalmente expreso desde el comienzo del proceso de trabajo, dando lugar, muchas veces, a confundir al Equipo Técnico “externo” sobre la real intención y principal objetivo de concreción de trabajo que se estaba planteando. Esta postura estaba asentada, por un lado, en la aprobación del PI en cuanto a su lugar geográfico y a la resolución del decreto aprobado por la Junta Departamental de Maldonado y por otro lado, al trabajo realizado por una Consultora contratada por el Municipio para el estudio de la viabilidad del Parque Industrial. 4 Desde estas reuniones iniciales, como Equipo Técnico a desarrollar el Plan Estratégico 2025, quedó expreso que la metodología participativa seria el insumo clave de información en la planificación estratégica. Teniendo esto presente, el Plan sería un “documento vivo” que recogiera las opiniones, percepciones y visiones de los actores locales y no un producto de “trabajo de escritorio”. Desde este contexto, la participación ciudadana y el rol de facilitación del Equipo Técnico asumieron un protagonismo clave. El proceso de trabajo de elaboración del El Plan comprendió tres momentos de trabajo: comenzó con una fase de preparación, sensibilización y diagnostico, donde se realizó el relevamiento de información secundaria, así como también la difusión y motivación a los actores locales a participar. Se realizaron entrevistas, reuniones periódicas con el grupo coordinador (representantes de la Intendencia de Maldonado, dos concejales municipales y el referente territorial de OPP), así como también, un Taller con el Consejo Municipal y el primer taller con actores territoriales. El segundo momento de trabajo estuvo orientado en la planificación propiamente dicha, donde se realizaron cuatro Talleres temáticos que abarcaron el tema económico-productivo, socio-cultural, ambiental y de ordenamiento territorial e institucional. En cada una de estas dimensiones se buscó el análisis de los principales problemas y fortalezas del territorio, para definir posibles objetivos estratégicos y líneas de acción. Al mismo tiempo, dentro de este momento del proceso, se realizó la construcción de una visión compartida territorial. Simultáneamente a los Talleres temáticos, se realizaron reuniones con el grupo coordinador y el Consejo Municipal (para ir evaluando durante el proceso las actividades realizadas, así como también la metodología de participación) y Por el Decreto 3867, La Intendencia de Maldonado, aprobó la modificación de la categorización de suelo de los padrones rurales Nº 1.222 y Nº 7.778, destinadas al Parque Industrial de Pan de Azúcar, ante solicitud de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA)4 “Consultoría Parque Industrial de Pan de Azúcar”. Consultora OIKOS. DINAPYME.OPP. IDM. 2015. también se continuó durante este periodo con entrevistas y reuniones con actores claves. Por último, en el momento de sistematización, acuerdos para la gestión y el cierre, se realizó el sexto y último Taller de cierre donde se presentó una versión preliminar del Plan Estratégico para su validación, donde también incorporaba el diseño de una estructura organizativa para la implementación y seguimiento del Plan. Como surge del Documento final del Plan Estratégico Pan de Azúcar 2025,el territorio de Pan de Azúcar, ha vivido a lo largo de su historia una serie de auges y declives en su estructura productiva asociadas a emprendimientos industriales, agroindustriales, automotriz y explotación de mármoles y piedra caliza. Esta historia económica ha configurado una idiosincrasia muy asociada a esa vocación industrial tradicional de su pasado, pero sin embargo en la actualidad, Pan de Azúcar ha ido perdiendo esta impronta para ir adquiriendo las características de “ciudad dormitorio”, donde muchos ciudadanos se desplazan para trabajar a zonas cercanas vinculadas principalmente al turismo y a la construcción. De la construcción de la visión territorial compartida, se desprende como conclusión, la existencia de una fuerte tensión entre la identidad y vocación productiva asociada a sectores industriales tradicionales que formaron parte del pasado reciente, y al mismo tiempo, el surgimiento de una identidad emergente que resignifica la especificidad del patrimonio local asociada a su privilegiada situación medioambiental y natural y que interpela a las formas de producción e industrialización tradicional. Más precisamente, se plantea un cambio de estrategias hacia un modelo de desarrollo que prioriza el cuidado del medioambiente natural y formas de producción local, así como el desarrollo de un turismo local alternativo, rompiendo con las dinámicas zafrales del turismo de “sol y playa” (que implica el desplazamiento hacia la costa de la población de Pan de Azúcar). El trabajo final y sus principales resultados fueron presentados a la comunidad el 15 de setiembre del 2017 en un plenario, donde asistieron todos los actores involucrados en los talleres que se desarrollaron: sociedad civil, autoridades municipales, departamentales y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Lo que se problematiza en esta tesis, es la posibilidad que tiene un territorio, a través de la acción de sus actores locales, a pensar, reflexionar y construir un planteo de estrategias de desarrollo territorial futuro, donde sus principales “Plan Estratégico del Municipio de Pan de Azúcar 2025”. Arrospide, Ferla, González, Sánchez. 2017. Municipio Pan de Azúcar. IDL.OPP. UCU (CONSULTAR COMO SE REFERENCIA) objetivos estratégicos y líneas de acción chocan o se contraponen, de alguna manera, con los esperados por el Gobierno Municipal al inicio del proceso de trabajo. Esta oportunidad de planteo, se da en la coyuntura de un proceso de construcción de un plan estratégico con una metodología participativa, que lidera y al mismo tiempo, habilita y legitima, el propio Municipio. Otra de las conclusiones del trabajo, es, que los habitantes de Pan de Azúcar y también las organizaciones de la sociedad de Pan de Azúcar cuentan con la fortaleza de la voluntad de querer participar en espacios donde se los convoque a debatir sobre el futuro de desarrollo del territorio. Pero al mismo tiempo, se evidencia una falta de articulación de esfuerzos y acciones hacia un objetivo común. También quedó evidenciado, que por más abierta e inclusiva que sea la propuesta participativa, nunca será posible lograr una representación cabal de la pluralidad de intereses y voces de la sociedad. En este marco, es significativa la ausencia del actor empresarial en los Talleres participativos. La representación de las miradas y opiniones del sector empresarial estuvieron presentes en el Documento final a través de las entrevistas en profundidad que se realizaron en el marco del mapeo de actores (en la fase de preparación, sensibilización y diagnostico), pero en los Talleres a los cuales fueron convocados, ningún actor empresarial estuvo presente. En un primer objetivo de investigación, se analizará la factibilidad del planteo local focalizado en la dimensión económico-productiva. Es decir, analizar que tan reales, coherentes y posibles son esos planteos que surgen desde la voz de la comunidad local. Para responder a esta pregunta, se realiza un estudio técnico y “objetivo” de vectores más estáticos, como son: la dotación natural de recursos, el perfil productivo y las características demográficas de Pan de Azúcar, para luego poder correlacionar esta realidad, con los temas prioritarios que surgieron en los Talleres trabajados en la dimensión económica-productiva. 6 Es deseable aclarar, que se parte de una básica del desarrollo territorial desde una aproximación integral y multidimensional, pero, a los efectos del trabajo, se ha acotado particularmente a la dimensión económico-productiva. Esta tesis también plantea como objeto de estudio, analizar la viabilidad de la implementación de Plan, entendida como la necesidad de existencia de una base sustentable de articulación de actores, que posibilite la creación de una dimensión Para este cometido se trabaja con los objetivos y líneas estratégicas de la dimensión económico productivo del documento “Plan Estratégico participativo Pan de Azúcar. 2025” del que forme parte del Equipo Técnico de trabajo. estructural (estructura organizativa para la gestión), una dimensión relacional (vínculos entre el municipio y la comunidad y tejido empresarial) y finalmente una dimensión cognitiva (conocimiento colectivo). Finalmente, para analizar este último planteo, se investiga el grado de articulación posible del Municipio con la sociedad civil, que refiere a la posibilidad de articular los dos modos de desarrollo expuestos (tradicional y emergente). En otro nivel de análisis, se plantea analizar el actor empresarial (ausente en la participación activa de talleres, pero clave en el replanteo de desarrollo económico estratégico territorial) en sus relaciones al interior del entramado empresarial, así como también, sus relaciones con el Gobierno Municipal y la sociedad civil.