"La participación ciudadana y la articulación de actores como factores de cambio en el enfoque del desarrollo económico territorial : Una mirada desde la faciltiación del proceso. El caso de Pan de Azúcar - Maldonado"
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2018-08
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Este trabajo toma como territorio de investigación el Municipio de Pan de Azúcar,
ubicado en el Departamento de Maldonado. Limita al este con Rocha, al norte con
Lavalleja, al oeste con Canelones y al sur con el Rio de la Plata y el Océano Atlántico.
Este departamento cuenta con ocho Municipios a partir de setiembre del año 2009,
según la Ley 186531
La decisión de elegir este territorio como objeto de estudio se fundamenta por el
hecho de contar con información y experiencia acumulada, a raíz del trabajo
recientemente realizado, (del que formé parte del Equipo Técnico de la
Universidad Católica del Uruguay seleccionado y contratado), en la elaboración de
un Plan estratégico participativo del Municipio de Pan de Azúcar 2025. Este Plan fue
diseñado y construido a través de una metodología participativa con los diferentes
actores locales, entre diciembre de 2016 y junio de 2017. El Equipo Técnico orientó y
facilitó el proceso de la planificación estratégica a través de la participación
ciudadana, considerada como principal insumo para los contenidos del Plan. Fue
presentado en un documento final escrito y socializado en una presentación con
todos actores involucrados en el proceso, así como autoridades municipales,
departamentales y nacionales al final del período de trabajo.
Todo el proceso se inicia, cuando el Municipio de Pan de Azúcar presentó el
proyecto de elaboración de un Plan Estratégico 2025 con una metodología
participativa a los Fondos de Iniciativas Municipales + Local Concursables de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Fue seleccionado y liderado por el
Municipio de Pan de Azúcar, al mismo tiempo que contó con el apoyo de la
Intendencia Departamental de Maldonado. Es significativo destacar que fue la
primera iniciativa en el Uruguay de elaboración de un Plan estratégico participativo
desde el nivel de Gobierno Municipal.2
En las primeras reuniones de trabajo del Equipo Técnico con el Consejo Municipal,
se expresaba a través de la voz de los Concejales locales la intención de definir
Ley Nº 18.653. Artículo 1º.- En el marco de lo establecido por el inciso tercero del artículo 1º de la Ley
Nº 18.567, de 13 de setiembre de 2009, y por el artículo 24 de dicha ley, en la redacción dada por el
artículo 3º de la Ley Nº 18.644, de 12 de febrero de 2010, créanse los siguientes Municipios con los
distritos electorales que se establecen: para el departamento de Maldonado: Ciudad de Maldonado,
San Carlos, Punta del Este, Pan de Azúcar, Piriápolis, Solís Grande, Aiguá y Garzón.
como motor económico y piedra angular del Plan estratégico Participativo 2025, la
construcción de un Parque Industrial para Pan de Azúcar (PI PAZ). Este propósito
quedó intencionalmente expreso desde el comienzo del proceso de trabajo, dando
lugar, muchas veces, a confundir al Equipo Técnico “externo” sobre la real intención
y principal objetivo de concreción de trabajo que se estaba planteando. Esta
postura estaba asentada, por un lado, en la aprobación del PI en cuanto a su lugar
geográfico y a la resolución del decreto aprobado por la Junta Departamental de
Maldonado
y por otro lado, al trabajo realizado por una Consultora contratada por
el Municipio para el estudio de la viabilidad del Parque Industrial. 4
Desde estas reuniones iniciales, como Equipo Técnico a desarrollar el Plan
Estratégico 2025, quedó expreso que la metodología participativa seria el insumo
clave de información en la planificación estratégica. Teniendo esto presente, el Plan
sería un “documento vivo” que recogiera las opiniones, percepciones y visiones de
los actores locales y no un producto de “trabajo de escritorio”. Desde este
contexto, la participación ciudadana y el rol de facilitación del Equipo Técnico
asumieron un protagonismo clave.
El proceso de trabajo de elaboración del El Plan comprendió tres momentos de
trabajo: comenzó con una fase de preparación, sensibilización y diagnostico, donde
se realizó el relevamiento de información secundaria, así como también la difusión y
motivación a los actores locales a participar. Se realizaron entrevistas, reuniones
periódicas con el grupo coordinador (representantes de la Intendencia de
Maldonado, dos concejales municipales y el referente territorial de OPP), así como
también, un Taller con el Consejo Municipal y el primer taller con actores
territoriales.
El segundo momento de trabajo estuvo orientado en la planificación propiamente
dicha, donde se realizaron cuatro Talleres temáticos que abarcaron el tema
económico-productivo, socio-cultural, ambiental y de ordenamiento territorial e
institucional. En cada una de estas dimensiones se buscó el análisis de los
principales problemas y fortalezas del territorio, para definir posibles objetivos
estratégicos y líneas de acción. Al mismo tiempo, dentro de este momento del
proceso, se realizó la construcción de una visión compartida territorial.
Simultáneamente a los Talleres temáticos, se realizaron reuniones con el grupo
coordinador y el Consejo Municipal (para ir evaluando durante el proceso las
actividades realizadas, así como también la metodología de participación) y
Por el Decreto 3867, La Intendencia de Maldonado, aprobó la modificación de la categorización de
suelo de los padrones rurales Nº 1.222 y Nº 7.778, destinadas al Parque Industrial de Pan de
Azúcar, ante solicitud de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA)4
“Consultoría Parque Industrial de Pan de Azúcar”. Consultora OIKOS. DINAPYME.OPP. IDM. 2015.
también se continuó durante este periodo con entrevistas y reuniones con actores
claves. Por último, en el momento de sistematización, acuerdos para la gestión y el
cierre, se realizó el sexto y último Taller de cierre donde se presentó una versión
preliminar del Plan Estratégico para su validación, donde también incorporaba el
diseño de una estructura organizativa para la implementación y seguimiento del
Plan.
Como surge del Documento final del Plan Estratégico Pan de Azúcar 2025,el
territorio de Pan de Azúcar, ha vivido a lo largo de su historia una serie de auges y
declives en su estructura productiva asociadas a emprendimientos industriales,
agroindustriales, automotriz y explotación de mármoles y piedra caliza. Esta historia
económica ha configurado una idiosincrasia muy asociada a esa vocación industrial
tradicional de su pasado, pero sin embargo en la actualidad, Pan de Azúcar ha ido
perdiendo esta impronta para ir adquiriendo las características de “ciudad
dormitorio”, donde muchos ciudadanos se desplazan para trabajar a zonas cercanas
vinculadas principalmente al turismo y a la construcción.
De la construcción de la visión territorial compartida, se desprende como
conclusión, la existencia de una fuerte tensión entre la identidad y vocación
productiva asociada a sectores industriales tradicionales que formaron parte del
pasado reciente, y al mismo tiempo, el surgimiento de una identidad emergente que
resignifica la especificidad del patrimonio local asociada a su privilegiada situación
medioambiental y natural y que interpela a las formas de producción e
industrialización tradicional. Más precisamente, se plantea un cambio de
estrategias hacia un modelo de desarrollo que prioriza el cuidado del
medioambiente natural y formas de producción local, así como el desarrollo de un
turismo local alternativo, rompiendo con las dinámicas zafrales del turismo de “sol y
playa” (que implica el desplazamiento hacia la costa de la población de Pan de
Azúcar).
El trabajo final y sus principales resultados fueron presentados a la comunidad el 15
de setiembre del 2017 en un plenario, donde asistieron todos los actores
involucrados en los talleres que se desarrollaron: sociedad civil, autoridades
municipales, departamentales y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Lo que se problematiza en esta tesis, es la posibilidad que tiene un territorio, a
través de la acción de sus actores locales, a pensar, reflexionar y construir un
planteo de estrategias de desarrollo territorial futuro, donde sus principales
“Plan Estratégico del Municipio de Pan de Azúcar 2025”. Arrospide, Ferla, González, Sánchez. 2017.
Municipio Pan de Azúcar. IDL.OPP. UCU (CONSULTAR COMO SE REFERENCIA)
objetivos estratégicos y líneas de acción chocan o se contraponen, de alguna
manera, con los esperados por el Gobierno Municipal al inicio del proceso de
trabajo. Esta oportunidad de planteo, se da en la coyuntura de un proceso de
construcción de un plan estratégico con una metodología participativa, que lidera y
al mismo tiempo, habilita y legitima, el propio Municipio.
Otra de las conclusiones del trabajo, es, que los habitantes de Pan de Azúcar y
también las organizaciones de la sociedad de Pan de Azúcar cuentan con la
fortaleza de la voluntad de querer participar en espacios donde se los convoque a
debatir sobre el futuro de desarrollo del territorio. Pero al mismo tiempo, se
evidencia una falta de articulación de esfuerzos y acciones hacia un objetivo común.
También quedó evidenciado, que por más abierta e inclusiva que sea la propuesta
participativa, nunca será posible lograr una representación cabal de la pluralidad de
intereses y voces de la sociedad. En este marco, es significativa la ausencia del actor
empresarial en los Talleres participativos. La representación de las miradas y
opiniones del sector empresarial estuvieron presentes en el Documento final a
través de las entrevistas en profundidad que se realizaron en el marco del mapeo de
actores (en la fase de preparación, sensibilización y diagnostico), pero en los
Talleres a los cuales fueron convocados, ningún actor empresarial estuvo presente.
En un primer objetivo de investigación, se analizará la factibilidad del planteo local
focalizado en la dimensión económico-productiva. Es decir, analizar que tan reales,
coherentes y posibles son esos planteos que surgen desde la voz de la comunidad
local. Para responder a esta pregunta, se realiza un estudio técnico y “objetivo” de
vectores más estáticos, como son: la dotación natural de recursos, el perfil
productivo y las características demográficas de Pan de Azúcar, para luego poder
correlacionar esta realidad, con los temas prioritarios que surgieron en los Talleres
trabajados en la dimensión económica-productiva. 6
Es deseable aclarar, que se parte de una básica del desarrollo territorial desde una
aproximación integral y multidimensional, pero, a los efectos del trabajo, se ha
acotado particularmente a la dimensión económico-productiva.
Esta tesis también plantea como objeto de estudio, analizar la viabilidad de la
implementación de Plan, entendida como la necesidad de existencia de una base
sustentable de articulación de actores, que posibilite la creación de una dimensión
Para este cometido se trabaja con los objetivos y líneas estratégicas de la dimensión económico productivo del documento “Plan Estratégico participativo Pan de Azúcar. 2025” del que forme parte
del Equipo Técnico de trabajo.
estructural (estructura organizativa para la gestión), una dimensión relacional
(vínculos entre el municipio y la comunidad y tejido empresarial) y finalmente una
dimensión cognitiva (conocimiento colectivo).
Finalmente, para analizar este último planteo, se investiga el grado de articulación
posible del Municipio con la sociedad civil, que refiere a la posibilidad de articular
los dos modos de desarrollo expuestos (tradicional y emergente). En otro nivel de
análisis, se plantea analizar el actor empresarial (ausente en la participación activa
de talleres, pero clave en el replanteo de desarrollo económico estratégico
territorial) en sus relaciones al interior del entramado empresarial, así como
también, sus relaciones con el Gobierno Municipal y la sociedad civil.
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Maestría en Desarrollo Territorial, Desarrollo territorial, Planificación estratégica
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